內容摘要：工業園區肩負著集聚創新資源、培育新興產業、推進城鎮化建設等一系列重要使命，對推動建設制造強國、實施創新驅動發展戰略具有重要意義。目前，我國工業園區管理模式與治理機制仍存在優化改進的空間，部分工業園區存在管理效率較低、集約化程度較低、同質化現象較嚴重、專業配套能力較弱、科技創新能力較差、高端勞動力缺口較大等問題。本研究建議應進一步完善產業政策的制定和實施流程，規范工業園區管理模式和治理機制，推動園區管理創新和文化建設，推進園區數字化基礎設施建設，激勵企業數字化轉型動力，加強高層次人才的培養和支撐，加大金融扶持力度，支持工業園區可持續發展，從而推動產業結構轉型升級、供給側結構改革，促進制造業綠色高質量發展。

一、完善工業園區管理模式與治理機制具有重要戰略意義

一是有助于促進工業現代化，推動建設制造強國。工業園區已成為我國工業發展的主要載體之一，成為繁榮區域經濟、推動工業現代化的重要平臺。截至2021年8月，全國共有223個國家級經濟開發區和168個國家級高新技術園區，還有各類功能區、聚集區、工業集中區數千家。東部沿海省市工業園區實現產值已占到本區域工業產值的50%以上。近年來，我國工業園區發展迅速，空間布局更加合理，集聚效應不斷增強，產業智能化、高端化和綠色化發展趨勢日益凸顯，推動了我國制造強國戰略的實施。二是有助于促進產業結構升級，推動實施創新驅動發展戰略。工業園區是促進產業專業化、培育產業聚集的引力場，園區內企業可以高效便利地獲取生產要素，實現集群效應，增強了企業間互利互惠關系。通過優化工業園區管理模式、構建園區產業服務共享體系，有助于提升園區集群整體競爭力，形成區域產業優勢，促進產業結構的轉型升級。三是有助于推動生態文明示范建設，深入打好污染防治攻堅戰。工業園區是經濟發展的主陣地，也是治污攻堅的主戰場。近年來，工業企業入園率逐步提升，園區碳排放的貢獻率將持續攀升。優化工業園區治理，工業園區污染物排放限值限量管理，開展能源資源信息化管控、污染物排放在線監測等系統建設，實現動態監測、精準控制是園區生態文明示范建設的有效手段，也是深入打好污染防治攻堅戰的重要舉措。

二、我國工業園區管理模式與治理機制的主要問題

1. 政府和企業之間存在信息不對稱問題，綜合管理效率較低。一是工業園區的產業政策制定和實施過程缺乏系統性的監管與評估，資源未能實現高效配置，產業政策落地無法實現精準到位；二是部分省份仍缺乏健全的政策或標準用以規范工業園區的建設和管理工作，個別地方出現了利用政策騙取貸款、退稅等亂象；三是一個園區的多層級管理增加編制的同時降低了管理效率。地方產業園、開發區的集中管理模式會導致政府管理存在重疊化、碎片化等問題。

2. 工業園區總體規模較小，集約化程度較低，同質化現象較嚴重，產業結構趨同。一是園區數量過多、過散，規模較小的園區其產業規模效益較低，土地集約利用亟待提高；二是我國各地的工業園區間缺乏聯動，產業關聯性較差，造成了產業供應鏈短，基礎設施共享度低；三是許多工業園區仍以傳統經濟為主，出現了較為嚴重的產品同質化現象和產能過剩問題，加劇了地區之間的非良性競爭，造成資源的嚴重浪費。

3. 缺乏統一的科學規劃，工業園區的核心競爭力和專業配套能力較弱。一是部分地方的工業園區缺少必要的市場規劃，技術的升級迭代存在困境，產成品大多集中在中低檔水平；二是園區的龍頭企業帶動性較差，產業配套體系亟待完善；三是部分園區以加工貿易和貼牌生產為主，附加值較低，處于價值鏈低端，品牌的國際競爭力較低；四是部分工業園區的準入標準和建設要求過于嚴格，導致具有發展潛力的項目較難獲得土地指標，出現工業園區用地難、融資難、勞動成本高等問題。

4. 技術研發能力較弱，科技創新能力較差，高端技術技能人才嚴重缺乏。一是工業園區的政策法規不健全且市場體系不完善，很多工業園區中仍以勞動密集型生產或裝配企業為主導，技術含量較低，核心技術有待增強；二是工業園區缺乏相應的創新載體支撐，創新產出的數量不多、質量不高，創新成果的產業化能力亟待加強；三是存在高技術高技能人才的缺口。企業用工缺口出現了結構性矛盾，工業園區需要增強高層次人才的引進和隊伍建設能力，人才技能培訓和相關配套設施有待進一步完善。

三、完善工業園區管理模型與治理機制的對策建議

1. 完善工業標準化建設，規范工業園區的管理與治理機制。一是對我國產業政策進行系統性評估和梳理，分類研究園區管理模式與治理機制；二是對地方性政府產業政策的內容和范圍予以界定，加快出臺符合各地實際發展水平的工業園區管理標準和規范；三是對園區企業的發展水平與潛力進行定期評估，提升產業政策有效性的同時加強政府監管力度，明確工業園區的發展定位與產業導向。

2. 推動工業園區管理創新，推進創新載體平臺建設。一是推動各工業園區圍繞自身主導產業，構建眾創空間、眾創聚集區等新興產業組織形態的創新創業平臺體系；二是鼓勵各類市場主體投資建設孵化載體，利用資源優勢和孵化經驗，增強服務功能，激發工業園區在創新活動中的新活力。

3. 加強創新人才支撐引領，提升工業園區創新產出。人才是區域創新發展的關鍵因素和主導力量之一，是提升區域發展核心競爭力的引擎。一是推動建設完善的人才培養體系，建立科學的人才激勵制度，開通引進高層次人才的“綠色通道”；二是完善人才配套設施，突出區域經濟特色，打造引才品牌，加快產城融合，建設適宜人才發展的重點特色產業鎮區；三是強化人才教育培養，支持在職人員參加繼續教育，聚集技術資源，實現創新成果孵化、轉化和產業化，推動實體經濟發展和產業轉型升級。

4. 加強金融扶持力度，助力實體經濟進一步發展。一是各地區應在國家標準的基礎上，根據當地經濟情況和工業園區特點，進一步制定相關金融扶持政策，加大對中小企業的支持力度，構建多層次的融資體系，提升科技金融服務能力，實現精準扶持。二是在明確各部門職責的前提下，強調部門間的橫向聯動，確保已出臺扶持政策具體化、可操作、能落地，切實落實政策的“最后一公里”，解決工業園區企業融資難、融資貴等問題。

5. 發展循環經濟，強化節能減排與綠色生態園區建設。一是嚴把項目準入關，嚴控不符合產業發展政策、“兩高一資”項目入園，大力發展低能耗的高新技術產業和特色優勢產業；二是推動企業技術改造升級，核定節能減排指標，加快產品升級換代；三是鼓勵龍頭企業綠色低碳轉型發展，促進清潔生產，注重廢物回收處置，提高運行質量與效益。

6. 激發工業園區企業數字化轉型動力。一是要增強園區工業企業數字化轉型意識，推動企業開展生產服務的數字化升級改造，將數字技術深度融入企業研發、生產、管理、營銷等各個環節和流程。二是引導企業做好數字化轉型的路徑規劃，針對管理模式、組織架構、產品研發等環節進行深度重構，按需深化信息技術的全鏈條應用。三是相關部門應因地制宜、精準施策，積極探索傳統企業數字化轉型的科學路徑。

7. 推進數字化基礎設施建設。一是以工業智能化、網絡化和綠色化為目標，加快新型網絡、工業互聯網標識解釋、數據基礎設施的部署，加快完善網絡、平臺和安全三類基建工程的建設。二是支持工業軟件研發及應用推廣，推動工業軟件定義設計、制造研發和服務全生命周期的數字化發展。三是加快工業互聯網建設，實現園區工業互聯網全覆蓋。鼓勵龍頭企業發揮自身優勢，與全產業鏈上下游共建工業互聯網平臺生態體系。四是構建工業信息安全多層次保障體系。完善網絡數據安全相關制度體系，營造良好的企業與行業數字信任氛圍，筑牢工業數字化發展的安全防線。作者：魏億鋼（北京航空航天大學經濟管理學院副教授）